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自行采购须依法组织

政府采购信息网
2020-08-31更新
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  【案情】
  某市房管局就"办公楼电梯设备采购项目"编制了采购实施计划并报市财政局备案,采购组织形式为自行采购。随后房管局委托了A代理公司就该项目进行公开招标,房管局经办人员向A代理公司提出房管局办公楼现有电梯已经损坏,因此需要压缩采购周期时间,在保证电梯质量的前提下尽快将采购程序走完。
  
A代理公司对于采购人提出的上述要求予以采纳,采购文件自2017年5月10日在电子采购系统中提供缴费下载。投标截止时间为2017年5月24日9时整。B公司下载采购文件后认为采购文件发出之日起至投标截止时间少于20日,周期过短导致影响编制投标文件,违反了《招标投标法》第二十四条"依法必须进行招标的项目,自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止,最短不得少于二十日"的规定,于是向采购人及A代理公司提出质疑。采购人、A代理公司认为该项目已经报市财政局批准,由常规的政府采购项目改为自行采购,也不是依法必须招标的工程建设项目,因此不违背《招标投标法》和《政府采购法》的规定,并据此向B公司作出了书面答复。B公司对此答复内容不满意,向市财政局提出投诉,请求认定采购文件内容违法。
  
市财政局认为:该项目为政府采购货物类,应适用于《政府采购法》有关规定,根据《政府采购法》第三十五条规定:"货物和服务项目实行招标方式采购的,自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止,不得少于二十日",投诉事项成立。处理投诉时,市财政局发现采购公告并未在指定媒体发布、采购文件设置注册资本金作为投标人的特定资格条件等其他问题,违背了《政府采购法》第十一条:"政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布"以及《政府采购促进中小企业发展暂行办法》第二条:"政府采购活动不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇"的强制性规定。综上,市财政局根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第一项,作出"采购行为违法,责令重新开展采购活动"的处理决定。
 
 【分析】
  1.采购人对于政府采购中自行采购的理解存在严重偏差。采购人对于自行采购的认知有误,错误的将自行采购理解为非政府采购项目,混淆了备案与行政审批的区别,甚至认为经过财政部门的备案,是将政府采购项目批准为非政府采购项目。需要注意的是,自行采购项目也是政府采购项目,根据《政府采购法》第二条:"在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法",无论采用哪种采购组织形式或采购方式,均属于《政府采购法》调整范围,必须按照目前政府采购法律制度的有关程序和规定开展采购活动。采购文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止,不得少于二十日,属于强制性规定,不能以工作需要、时间紧急等任何理由进行压缩。采购人将自行采购理解为政府采购的"化外之地",不受约束,属于对法条理解上的严重偏差。
  
自行采购类似于《招标投标法》中的自行招标,是政府采购中的一种组织形式,与其对应的是委托代理采购,并不需要财政部门事先审批。当然也并非所有政府采购项目的采购人都可以自行采购,依据《政府采购法》第十八条,自行采购的范围划定在本单位有特殊要求的部门集中采购项目以及未纳入集中采购目录的政府采购项目(分散采购),前者须经省级以上人民政府批准,后者由采购人自行决定自行采购或者委托代理采购。其次采购人还须符合自己组织采购活动的条件,对此《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第九条明确采购人需具有编制招标文件、组织招标的能力、条件以及相应的专业人员等基本条件,否则采购人应当委托采购代理机构代理采购。换而言之采购人有自己组织采购活动的能力且有意愿时,无需委托采购代理机构,这也是自行采购的基本特征。而本案例中采购人在明确采购组织形式为自行采购的同时,又委托了一家采购代理机构组织采购活动,可能是出于怕担责任的考虑,也可能还是理解上的问题,错误的认为自行采购不受有关法律制度约束,可以"不走寻常路"。市财政局处理投诉时发现的采购信息未在指定媒体发布、设置注册资本金作为资格条件等情况结合采购人的质疑答复内容,也印证了这一点。
  
2.需要正确区分自行采购与可以直接采购的情形。《政府采购法》第二条第二款对政府采购项目作出了界定,即:"本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为"。凡是同时符合采购人、采购资金、采购项目以及采购对象等方面要素的采购项目,都属于政府采购项目。在此规定之外的采购行为,比如某国家机关使用财政性资金采购集中采购目录外且采购限额以下的货物时,虽然属于政府单位购买行为,但不是法律规定的"政府采购项目",其采购行为不属于《政府采购法》调整范围。因此该国家机关可以选择直接采购,也可以参照《政府采购法》的有关程序组织采购活动。自行采购作为政府采购法体系中的一种组织形式,与非政府采购项目的政府单位购买行为需要加以区分,切勿混淆。
  
【启示】
  《政府采购法》中的自行采购只是政府采购的一种组织形式,作为政府采购项目的前提不可忽视,其本身与政府采购项目亦不可分割,在符合规定条件的情形下,采购人可以选择自行采购且无需财政部门事先进行审批。但采购活动必须按照目前政府采购法律制度的有关程序和规定,依法依规开展,除了无需委托采购代理机构之外,其他并无特殊之处。

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